MaT's World   |   Gemologie   |   NDT   |   Archiv IT
Turnov - Neoficiální a nezávislé stránky města Turnova (logo, 16,5 kB)

Postavení obce

Milan Duda

Velmi zjednodušeně lze říci, že obec je přirozený demografický útvar, vznikající v zásadě ze svobodného rozhodnutí lidí, kteří se více či méně svobodně rozhodli žít v usedlé pospolitosti či alespoň v ní svobodně setrvávají. Toto přirozené soužití lidí na malém teritoriu přináší nutnost dílem autoritativního, dílem konsensuálního řešení problémů, jež jsou pro povahu člověka i pro vlastnosti jej obklopujícího světa každé pospolitosti imanentní. To vede k samovolnému konstituování orgánů a funkcí, jejichž nositelé jsou nadáni autoritou (mocí) vůči příslušníkům této pospolitosti, jež umožňuje napomáhat zajištění souladných vztahů uvnitř pospolitosti i jejich ochranu navenek ve vztahu k obdobným demografickým útvarům v okolí. S růstem této autority se z prosté lidské pospolitosti stává obec, subjekt politický. Po vzniku státu (ať již vnější expansí autority jedné z obcí či podmaněním řady obcí jiným typem pospolitosti – ozbrojenou družinou) si tato autorita (rovněž charakteru územní pospolitosti, leč vyššího řádu) silnější než obec přisvojuje právo o postavení obcí na svém teritoriu rozhodovat a zásadní úpravu otázek vnitřních poměrů obce jako pospolitosti i jako politického subjektu upravovat sama. Protože stát je rovněž autoritou a imanentní vlastností každé autority je tendence k vlastní expansi (zvětšování), snaží se stát autoritu obcí omezit přisvojováním si jednotlivých jejích částí (obci původně dobrovolně předaných jejími příslušníky v duchu Rousseauovy „společenské smlouvy“); protože však současně státní autorita expanduje i přisvojováním si svobody fysických osob jí podléhajících (občanů, poddaných, vasalů etc. etc.) 1, rostou nároky na zabezpečení výkonu těchto usurpovaných pravomocí státu tou měrou, že je sám stát není schopen zabezpečit a částečně je tedy předává zpět obci, nyní však již nikoli jako její přirozenou autoritu z vůle občanů, leč pouze jako delegované pravomoci vykonávané jménem státu a pro stát. Tak vzniká historicky velmi proměnlivá právní úprava postavení obcí.

Podle současné české právní úpravy je obec korporací, a to v zásadních otázkách podléhající normám práva veřejného, tedy veřejnoprávní korporací; stát uznává její přirozenou autoritu vůči inkorporovaným osobám, kdy inkorporačním principem je princip teritoriální, tedy společné bydliště fysických osob na určitém území. Současně však stát uznává právo této korporace na vlastnictví, tedy její soukromoprávní posici, čehož vyjádřením je ustanovení § 18 odst. 2 písm. c) občanského zákoníku. Současně je však stát nucen z důvodů politických i ekonomických část svých pravomocí obcím „přepustit“ – delegovat na ně jejich výkon; pro výkon této delegované pravomoci je pak obec považována za správní obvod.

Kombinací shora uvedených aspektů právněpolitického postavení obce lze dospět ke čtyřem zásadně odlišným skupinám činností obce, jež lze nejlépe demonstrovat grafem:

I.II.
III.IV.

Jednání obce ve vztahu k právu lze pak s ohledem na čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod znázornit takto:

moc veřejnájednánímoc soukromá
přikázánosecundum legempřikázáno
zakázánopraeter legempovoleno
zakázánocontra legemzakázáno

Každou činnost obce lze pak přiřadit do některého kvadrantu grafu shora uvedeného.

Tak v kvadrantu I. budou všechny činnosti, při nichž orgány obce jménem státu rozhodují o právech, právem chráněných zájmech a povinnostech fysických a právnických osob, zpravidla v režimu správního řádu nebo zákona o správě daní a poplatků, což přísluší nevoleným orgánům obce – obecnímu úřadu a zvláštním orgánům. Rovněž sem spadá část normotvorné činnosti obcí, a to vydávání nařízení obce (volený orgán – rada obce) na základě zmocnění zvláštního zákona, a některé další státem delegované činnosti v režimu veřejnoprávním. Tyto činnosti nemůže obec odmítnou a má právní povinnost je vykonávat. Vůči občanům zde má obec nadřazené postavení, státu je naopak podřízena.

Do kvadrantu III. pak spadá jak vrchnostenská správa obce, jež je ryzím projevem její samosprávné autority a realisuje se prostředky veřejnoprávními, zejména vydáváním obecně závazných vyhlášek obcí, tak rovněž i prostá výsostná správa obce, činnost organisátorská, „pečovatelská“, jež se však v praxi realisuje mnohdy i prostředky soukromoprávními. Vůči občanům zde má obec rovněž nadřazené postavení, není však již podřízena státu (až na obecnou povinnost dodržování právního řádu, již má ostatně každý subjekt). Jde o veřejnou autoritu obce státem aprobovanou, nikoli státem delegovanou.

IV. kvadrant pak zahrnuje všechny projevy emanace vlastnického práva obce a její postavení zaměstnavatele a další soukromoprávní činnosti obce.

Kvadrant II. je pak pro většinu obcí téměř prázdnou množinou. Do konce roku 2000 sem pro Brno, Ostravu a Plzeň spadala správa státního majetku jako projev nedokončené reformy veřejné správy v letech 1990 – 1992 (po zrušení okresních úřadů v těchto městech a při právním nástupnictví do zakladatelské funkce národních výborů k státním podnikům), zejména agenda prozatímní správy národního majetku. Spadá sem ovšem i nadále rovněž agenda ztrát a nálezů.

Protože každou činnost obce lze přiřadit některému z kvadrantů shora uvedeného grafu, lze takto přiřadit jistě i výkon funkce opatrovníka (poručníka), je-li jí obec pověřena. Přitom je nezbytné oddělit samo postavení opatrovníka (poručníka) a veřejné povinnosti s tím souvisící od vlastního výkonu opatrovnické (poručnické) funkce a právní jednání obce jménem opatrovance (poručence) a konkrétní vztahy (a styk) mezi orgány obce a opatrovancem (poručencem).

Je-li obec opatrovníkem či poručníkem osob nezletilých, je v postavení veřejného opatrovníka či veřejného poručníka. Veřejným opatrovníkem či poručníkem však může být obec ustavena jen tehdy, nenajde-li se vhodná fysická osoba, jež by mohla být opatrovníkem či poručníkem ustavena. Podle § 4 odst. 1 písm. b) zákona č. 359/1999 Sb. je výkon funkce veřejného opatrovníka činností na obec přenesenou státem – je její přenesenou působností. Toto postavení nepochybně spadá do kvadrantu I. shora uvedeného grafu a obec nemůže tuto funkci odmítnout. Vlastní výkon cury či tutely však musí být prováděn prostředky soukromoprávními, neboť jde vždy o jednání v zastoupení, tedy jednání jménem fysické osoby (poručence či opatrovance) a na její vrub a účet; ostatně i činnost fysické osoby jako opatrovníka či poručníka je výhradně soukromoprávní a nelze tedy uvažovat o tom, že byl-li by v této posici subjekt veřejnoprávní, byla by i jeho činnost při výkonu funkce normám práva veřejného – nerovnost v postavení různých opatrovníků (poručník) a tím i v postavení opatrovanců (poručenců) by byla nepřijatelná. Tedy výkon opatrovnické či poručnické činnosti in concreto bude nutno řadit do kvadrantu II. shora uvedeného grafu, což však na veřejnoprávní podstatě této funkce obcí ničeho nemění. Totéž platí i pro případy, kdy obec vykonává opatrovnickou funkci pro osoby sice zletilé, leč duševně natolik nedostatečné, že jsou osobám nezletilým co do mentálních schopností podobny a jsou proto své způsobilosti k právním úkonům zbaveny či v ní omezeny.

Opatrovnictví osob zletilých a ve způsobilosti k právním úkonům neomezených, připustili-li bychom je alespoň jako hypotetickou možnost, by však nemohlo být zakládáno v režimu veřejnoprávním (kvadranty I. a III. uvedeného grafu), neboť moc veřejnou lze vykonávat pouze tehdy, je-li tak zákonem stanoveno, a pouze na základě zákona a v jeho mezích při šetření základních práv a svobod. Žádný dnes platný zákon však obcím nepřikazuje (kvadrant I.) ani nepovoluje (kvadrant III.) vykonávat funkci opatrovníka zletilých a procesně způsobilých osob. Takovéto opatrovnictví by tedy bylo nutno přiřadit kvadrantu IV. shora uvedeného grafu (a vlastní výkon funkce – tedy činnosti prováděné jménem opatrovance a na jeho vrub a účet – pak kvadrantu II. stejně jako u výkonu funkce veřejného opatrovníka nezletilců); v tomto postavení je však obec rovna ostatních osobám a nemůže-li být proti své vůli ustavena opatrovníkem jiná právnická nebo i fysická osoba, nemůže jím být proti své vůli ustavena ani obec.


Poznámky:
  1. Zejména zhoršení podmínek pro expansi externí (teritoriální) vede v posledních staletích k výraznému růstu tendenci k expansi interní (růstem moci na úkor svobody podřízených subjektů).

(c) 2000-2006 MaT, Všechna práva vyhrazena